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Costa Rica-Chile – Mejorando la evaluación de la gestión presupuestaria

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Organization(s):
Dirección General de Presupuesto Nacional, Ministerio de Hacienda de Costa Rica Dirección de Presupuestos Públicos, Ministerio de Hacienda de Chile

Country (ies):
Costa Rica (receptor), Chile (oferente)

Overview:
Con la promulgación de la nueva Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos (LAFRPP), No. 8131 en el año 2001 en Costa Rica, se exige una efectiva rendición de cuentas sobre el uso de los recursos financieros a partir del desarrollo de una metodología de programación y evaluación de la gestión presupuestaria para tales órganos.

Mi trabajo ha sido en principio como funcional experto en el tema, y en una segunda etapa más activa, en el nivel directivo, de implementar tal metodología con especial énfasis en los órganos del Gobierno Central de Costa Rica.

Background:
El propósito del Programa fue fortalecer las capacidades del país en los procesos de evaluación de la gestión presupuestaria y como objetivo esencial el de promover y reforzar una cultura de evaluación por resultados entre los funcionarios del sector público costarricense.

El principal desafío en este desarrollo habrá sido crear una mayor capacidad institucional para acometer una efectiva rendición de cuentas en el uso de los recursos financieros a partir del desarrollo de herramientas y metodologías para evaluar la gestión presupuestaria en los órganos y entes del sector público costarricense, tomando como referencia mejores prácticas en donde el caso Chileno, como modelo de buen suceso, se ha adaptado en estos temas a partir de un programa de intercambio y aprendizajes bajo la modalidad de consultorías y pasantías, con las cuales ha sido posible avanzar de una manera muy positiva en estas áreas . Sin duda alguna que el mayor desafío fue y lo sigue siendo, superar sendos escollos generados en una cultura y una casi estructural falencia de un Estado altamente burocrático y orientado a la gestión para control mas que a la gestión para resultados. Lo anterior ha sido especialmente manifiesto en las no pocas batallas que se han debido encarar con actores de control (político y externo), y superarlas avanzando en un porcentaje que se juzga de momento significativo y positivo frente a los retos pendientes.

La idea fue poder migrar de un presupuesto para control y que reporta sobre cumplimiento de normas, a uno orientado a resultados, en donde el foco de la evaluación puede situarse en los aspectos estratégicos, y conducir por esa vía, a un presupuesto para resultados que legitime las intervenciones públicas y abone a la rendición de cuentas.

Se decidió tomar esta vía con nuestros socios estratégicos: Donante financiero (Banco Interamericano de Desarrollo (BID) en el marco del Programa PRODEV, y de nuestro socio técnico, el Gobierno de Chile –en el marco de sus instituciones DIPRES, y de algunos otros socios como ILPES-CEPAL, en virtud del avance y buenos resultados de sus experiencias en estas áreas en las últimas dos décadas.

Una de las oportunidades que este proceso tuvo, fue sin duda alguna el apoyo concreto de las autoridades de Gobierno, y su especial interés para aprovechar la coyuntura de una cooperación técnica no reembolsable como es el PRODEV, así como el alineamiento y buenas relaciones con los personeros del Gobierno Chileno para acometer este proceso, así como un importante caudal de expertos privados chilenos de gran valía y disponibilidad que han apoyado estas tareas a lo largo del proceso. Lo anterior desde todo punto de vista ha favorecido notablemente el desarrollo actual de esta actividad.

Implementation:
Como se ha indicado en párrafos precedentes, gracias a un programa de Cooperación Técnica no Reembolsable entre el Gobierno de Costa Rica y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), se pudieron efectuar sendos estudios y consultorías para fortalecer entre otros, el proceso de programación y evaluación presupuestaria del sector público, y de los cuales en el año 2007 se obtuvo como producto, el diseño de una nueva metodología de programación-evaluación de la gestión presupuestaria orientada a resultados basada en las experiencias exitosas del gobierno Chileno, desarrollo este que a través de estudios y consultorías entre ILPES-CEPAL y otros actores como la Dirección de Presupuestos Públicos de Chile (DIPRES) permitieron contar con la nueva metodología .

Ya desde la presentación del Proyecto de Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República para el Ejercicio 2008, se incluyó como innovación, la nueva metodología de programación presupuestaria con la que se formuló el mismo, confirmando el compromiso de avanzar hacia una gestión orientada a resultados, con el establecimiento de medidas de desempeño que permitan pronunciarse en torno a las dimensiones de eficiencia, eficacia, calidad y economía de los gestores para atender las demandas ciudadanas a través de sus intervenciones.

La metodología de programación-evaluación presupuestaria implantada tiene dos niveles, a saber: uno institucional y otro programático. En cuanto al nivel institucional, se han efectuado cambios para incorporar una programación anual que posea como insumo la realización de un proceso de planificación estratégica institucional en el que las instituciones se articulen con las prioridades establecidas en el Plan Nacional de Desarrollo. Por otro lado, en el nivel programático lo que se busca es que los programas presupuestarios puedan contar más fácilmente con objetivos de carácter estratégico, que los indicadores que se planteen para darles seguimiento brinden información realmente estratégica, que permitirá a su vez la realización de informes de evaluación y rendición de cuentas de mayor calidad.

Todo lo anterior como se ha manifestado, es el producto de una cooperación sumamente sinérgica entre los actores del gobierno Costarricense y el propio Chileno, lo que ha permitido a la fecha contar con una mejor información que apoya no solo el proceso de elaboración (programación de los presupuestos) pero también y con especial rigor, su evaluación posterior.

En este proceso los estudios e intercambios Costa Rica – Chile, a través de los estudios y pasantías desarrolladas estuvieron bajo la responsabilidad de la Dirección General de Presupuesto Nacional del Ministerio de Hacienda de Costa Rica como punto focal de contacto y rectoría en el proceso de desarrollo e implementación del mismo.

Outcomes:
Sin duda alguna la relación entre los países participantes de esta modalidad de cooperación se ha visto robustecida durante el desarrollo de la misma. De una parte se han perfeccionado los mecanismos de acceso y eficiencia en el uso de los programas de cooperación técnica no reembolsable con nuestro donante (BID), lo que se ha visto reflejado en un mayor acceso a otros fondos con una mejor disposición por parte del propio Banco; pero de otra parte y entre los Gobiernos de Costa Rica y Chile, se han mejorado indefectiblemente las relaciones de cooperación horizontal y asistencia técnica.

Como principal logro planeado se debe indicar que se logró disponer de una metodología para la programación y evaluación presupuestarias para los órganos y entes del sector público, la cual opera en forma exitosa en la actualidad y se ha extendido gradualmente a la totalidad del sector público costarricense, y de la cual se están reportando otras externalidades positivas no necesariamente planteadas en un corto plazo como son la construcción de mayor capacidad técnica en los propios actores y responsables del diseño y ejecución de los programas y políticas públicas y una mayor sustanciación del principio de rendición de cuentas y transparencia presupuestaria.

El proceso que arrancó formalmente a partir del año 2007, se considera por sus logros reportados, más que sostenible, si se juzga la relevancia y apoyo político superior y de niveles medios que ostensiblemente muestra el mismo.

Así las cosas, los órganos del Gobierno de la República, debieron realizar un riguroso y crítico ejercicio en la formulación presupuestaria 2008, para garantizar que con la asignación de los recursos dada, las prioridades a las que se asigna corresponden en todo momento, a los principales elementos contenidos en el Plan Nacional de Desarrollo.
Para garantizar una validación previa que permitiera ulteriormente su exitosa generalización al conjunto de órganos del Gobierno de la República, se desarrolló un Plan Piloto en el que participaron seis Ministerios, merced a su condición de ejes estratégicos en el PND, así como a otros criterios como naturaleza de sus intervenciones, complejidad, participación al gasto total, entre otros; con lo que a su vez se facilitó a los mismos una mejor programación presupuestaria y por ende un insumo para el desarrollo de una evaluación más efectiva.

En este contexto se suscribieron compromisos para el desarrollo de este Plan Piloto, por parte del Ministerio de Hacienda con los siguientes ministerios: Ministerios de Obras Públicas y Transportes, Ministerio de Seguridad Pública, Ministerio de Salud, Ministerio de Agricultura y Ganadería, Ministerio de Educación Pública y con el propio Ministerio de Hacienda.

Estos esfuerzos por transitar hacia una gestión pública donde la preocupación central son los resultados, que permitirán lograr un gasto público de calidad, una eficaz y eficiente provisión de servicios públicos y una rendición de cuentas que garantice la transparencia en el uso de los recursos se espera den sus frutos por medio del desarrollo de un modelo de evaluación de la gestión presupuestaria para los entes y órganos del sector público, el cual busca la consecución de tres grandes objetivos:

• generar información útil al proceso de mejora de las intervenciones públicas para los gestores,
• apoyar el proceso de decisión de asignación de los recursos públicos a las instancias pertinentes e,
• informar en forma sencilla y pertinente a la ciudadanía sobre los resultados del uso de recursos públicos en relación con los resultados obtenidos por la gestión institucional y programática.

Pese a algunas restricciones y dificultades propias de este tipo de procesos, en un balance preliminar se tiene que ha sido posible mejorar la calidad de la información presupuestaria contenida a partir del año 2008 para los órganos del Gobierno de la República, lo que permitirá mejoras importantes asimismo, en los procesos ulteriores de evaluación de la gestión presupuestaria, y con ello sustanciar la rectoría encomendada a la DGPN en estas áreas.

No obstante este es un proceso incipiente, perfectible en el tiempo, y sus resultados serán tanto más visibles y pertinentes, conforme se vayan asimilando otros cambios en la cultura organizacional del sector público, así como de generar nuevos incentivos para que el adecuado funcionamiento de un sistema de incentivos basado en resultados.

Aid Effectiveness:
Como se ha manifestado, los órganos del Gobierno que han participado de este desarrollo y los que gradualmente se han ido sumando a estos esfuerzos comprenden que estos son aprendizajes y esfuerzos que se construyen en forma concomitante con otras mejores prácticas de gestión, pero sobretodo a partir de demandas crecientes que estimulen el uso de la información que generan los sistemas de monitoreo y evaluación en la toma de decisiones de asignación de recursos. A lo largo de todo este proceso, la retroalimentación recibida por parte del Gobierno Chileno ha sido fundamental para apoyar y darle sostenibilidad al mismo y si se quiere, es posible que el mismo país referente (Chile) haya también repensado y se haya visto retroalimentado por las propias experiencias y sinergias que han surgido del mismo.

No obstante el desarrollo descrito parte de una experiencia puntual exitosa como es el caso Chileno, su adaptación al modelo costarricense ha pasado por el tamiz de considerar las especiales particularidades de nuestro entramado legal, institucional, político y de cultura organizacional, con lo que la metodología desarrollada se ha podido insertar en nuestro aparato Estatal de una manera positiva, asertiva y ante todo, concibiéndola como parte de una esfuerzo de carácter especialmente de propiedad nacional, propio, autóctono, sin dejar de lado que el mismo deriva de un ejercicio sinérgico de benchmarking a partir de la experiencia Chilena.

El éxito de esta experiencia ha estado explicado a partir de un decidido apoyo político pero ante todo, a partir de una adecuada conversación y coordinación política e institucional de otros actores involucrados, a saber: Presidencia de la República, Ministerio de Hacienda, Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (MIDEPLAN) y desde luego, las agencias o ministerios de línea, que han sabido comprender y asimilar en todo momento estos esfuerzos

Por último, esta experiencia, al estar inserta en un programa mayor de Cooperación Técnica no Reembolsable (BID-PRODEV), ha contado con adecuados mecanismos de administración propios del Banco y a los que ha reportado a lo largo de sus fases de desarrollo el país, pero también a lo interno se lograron establecer otros sistemas de control interno y administración de riesgos y de desempeño para el Programa, los cuales han permitido en todo momento contar con un proceso ordenado, planificado y sobretodo, efectivo.

Capacity Development:
En el plano profesional y personal, la experiencia de cooperación descrita ha fortalecido sin lugar a dudas mis propias competencias en la comprensión del concepto de gestión para resultados y presupuesto orientado a resultados, a partir del estudio y posibilidades de haber accedido a una visión mucho más integradora de modelos de gestión pública que permiten integrar en forma positiva y sinérgica, buenas prácticas de otros países, aspecto este que de no ser por esta actividad, difícilmente habría podido asimilar y aplicar a mi propio marco de gestión, competencias y responsabilidades como gestor público.

Lo anterior sin embargo contrasta con la necesidad de abordar otras experiencias, prácticas y modelos diferentes que pueden complementar nuestra propia actividad desarrollada y que probablemente están en otros modelos; a los cuales será importante acceder para enriquecer y ampliar el horizonte de nuestros desarrollos. En especial, los temas relativos a sistemas de incentivos para la mejora de la efectividad en el desarrollo, inevitablemente pasa por el análisis-integración de múltiples experiencias y no necesariamente de centrar el análisis y diseños en un solo caso país.

Duration: Inicio: 2007 Fin: A la fecha se está en fase de generalización de la experiencia al resto del sector público, pues la misma se estableció en forma gradual, teniendo a la fecha un porcentaje de avance del 80% aproximadamente, y previendo su conclusión para el año 2012.

Budget (Optional): Aproximadamente las actividades han alcanzado un costo de U.S.$ 500.000,00 aportados al Programa por el BID a través del Programa PRODEV, con una contrapartida nacional en el orden de unos U.S.$ 100.000,00 aproximadamente, mismos que fundamentalmente se han asignado en especie como provisiones de recurso humano y otros recursos materiales asignados en el Programa.

Name of Primary Contact Person: Fabián David Quirós Álvarez

Title of Primary Contact Person: Subdirector General de Presupuesto Nacional

City: San José

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